苗圩：推進經(jīng)濟轉型升級工業(yè)是難點
黨的十八大提出，推進經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調整，是加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的主攻方向。工業(yè)是國民經(jīng)濟的主導，是加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式和調整優(yōu)化經(jīng)濟結構的主戰(zhàn)場。2011年12月國務院印發(fā)了《工業(yè)轉型升級規(guī)劃(2011-2015年)》。推進經(jīng)濟轉型升級，工業(yè)是重點也是難點，必須著力解決制約工業(yè)轉型升級的幾個重大問題。
一、營造有利于實體經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境
實踐表明，實體經(jīng)濟是虛擬經(jīng)濟的基礎，是國民經(jīng)濟的壓艙石。脫離實體經(jīng)濟而一味發(fā)展虛擬經(jīng)濟，必然帶來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空心化和金融泡沫的放大化，進而引發(fā)各種形式的危機。從國際看，2008年金融危機爆發(fā)后，整個國際社會都在反思，積極回歸實體經(jīng)濟。美國、歐盟等發(fā)達國家和地區(qū)提出以制造業(yè)為核心的實體經(jīng)濟才是實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的根本所在，紛紛實施“再工業(yè)化”，推動制造業(yè)回歸，搶占未來發(fā)展的戰(zhàn)略制高點。發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟體也高度重視發(fā)展制造業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)結構調整步伐，加緊與我國在傳統(tǒng)國際市場展開競爭。推進我國工業(yè)轉型升級，面臨著發(fā)達國家在中高端制造業(yè)和新興經(jīng)濟體在我國傳統(tǒng)優(yōu)勢領域的雙重競爭壓力。
從國內(nèi)看，行業(yè)間利潤率失衡嚴重影響實體經(jīng)濟特別是工業(yè)發(fā)展，具體表現(xiàn)在：一是工業(yè)整體盈利水平不高，自2002年以來，平均利潤率一直在6%-7%附近波動，近幾年更是持續(xù)下滑，2010-2012年分別為7.6%、7.3%、6.1%，今年上半年僅為5.4%。二是工業(yè)內(nèi)部利潤率出現(xiàn)分化，資源性行業(yè)利潤率提升速度明顯快于競爭性制造業(yè)，2011年煤炭行業(yè)銷售利潤率達43%，三大石油公司平均銷售毛利潤率超過20%。三是工業(yè)與金融、房地產(chǎn)業(yè)之間的利潤率差距過大。2009年房地產(chǎn)銷售利潤率達0.3%，是工業(yè)的2倍左右；2011年銀行業(yè)營業(yè)利潤率達39.1%，是工業(yè)的5倍以上。金融、房地產(chǎn)和資源壟斷性行業(yè)的高利潤抬高了實體經(jīng)濟的融資成本和經(jīng)營成本，降低了社會資本投資實業(yè)的積極性，削弱了工業(yè)企業(yè)轉型升級的動力。
黨的十八大提出，牢牢把握實體經(jīng)濟這一堅實基礎，實行更加有利于實體經(jīng)濟發(fā)展的政策措施。我們必須正確處理好實體經(jīng)濟和虛擬經(jīng)濟的關系，通過深化改革，營造有利于包括工業(yè)在內(nèi)的實體經(jīng)濟發(fā)展的良好環(huán)境。
(一)形成激勵實體經(jīng)濟發(fā)展的財稅政策體系。擴大各類稅收優(yōu)惠政策覆蓋面，加大行政事業(yè)性收費項目取消力度，進一步減輕工業(yè)企業(yè)特別是競爭性行業(yè)中小企業(yè)稅費負擔，提高工業(yè)利潤率，增強工業(yè)對社會投資和人才的吸引力。穩(wěn)步擴大營業(yè)稅改征增值稅試點行業(yè)和地區(qū)范圍，引導企業(yè)轉型發(fā)展。對于前期投入成本極高、從投入到獲利年限長、關系國計民生和經(jīng)濟安全的行業(yè)，如新型顯示、集成電路等，應適當延長企業(yè)虧損彌補的最長年限，支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
(二)健全支持實體經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)代金融體系。引導信貸資金向小微企業(yè)等薄弱環(huán)節(jié)以及結構調整、節(jié)能減排、環(huán)境保護、自主創(chuàng)新等重點領域傾斜，支持科技型企業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。鼓勵金融機構開發(fā)高效、便捷、安全的金融產(chǎn)品和服務，更好地滿足企業(yè)多元化資金需求。切實放開市場準入，允許符合條件的民營資本進入金融業(yè)，積極發(fā)展民營小銀行。加大對“以錢生錢”業(yè)務的監(jiān)管力度，引導社會資本投向。
(三)解決勞動力、土地和資源環(huán)境等生產(chǎn)要素瓶頸制約。順應我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展進入轉型升級新階段的要求，堅持市場化改革方向，緩解勞動力成本上升、土地供給緊張、資源環(huán)境壓力加大等矛盾。吸引大學畢業(yè)生到基層和一線企業(yè)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，加強高技能產(chǎn)業(yè)工人培養(yǎng)，造就一支高素質可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)大軍，努力挖掘以提升勞動力素質為主要內(nèi)容的二次人口紅利。推進工業(yè)園區(qū)化發(fā)展，提高工業(yè)集約節(jié)約水平，提高土地利用率。深化資源性產(chǎn)品價格和稅費改革，強化工業(yè)節(jié)能節(jié)材節(jié)水，加大工業(yè)污染治理力度，通過提高能源資源使用成本倒逼發(fā)展方式轉變。
二、落實創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略
創(chuàng)新是推進經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力，是加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、推動經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調整的核心力量。我國工業(yè)大而不強的核心是創(chuàng)新能力不強，主要表現(xiàn)在：一是創(chuàng)新投入不足，企業(yè)創(chuàng)新主體地位體現(xiàn)不夠。2011年我國大中型工業(yè)企業(yè)研發(fā)投入強度僅為0.93%，遠低于跨國公司3%-5%的平均水平。二是創(chuàng)新成果少，技術對外依存度高。2011年我國申請國際專利合約數(shù)量相當于美國的1/3，創(chuàng)新成果少導致我國在高端裝備、關鍵設備和關鍵元器件等方面嚴重依賴進口，95%的高檔數(shù)控機床、85%的集成電路依賴進口。三是創(chuàng)新成果轉化效率低，產(chǎn)學研用結合不夠。我國的科技成果轉化率還不足10%，真正實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的不到5%，而發(fā)達國家科技成果轉化率高達40%-50%。
分析工業(yè)創(chuàng)新能力不足的根源，制度環(huán)境建設滯后是重要因素，具體包括：一是鼓勵企業(yè)創(chuàng)新的政策落實不到位，高新技術企業(yè)認定門檻高、工業(yè)企業(yè)受惠面小，企業(yè)研發(fā)投入加計扣除政策執(zhí)行難度大、程序繁瑣。二是缺乏吸引社會資本支持創(chuàng)新的良好機制，私募股權投資基金、風險投資公司、創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)等發(fā)展滯后，現(xiàn)行證券管理體制不能滿足互聯(lián)網(wǎng)服務、電子商務等創(chuàng)新型中小企業(yè)上市融資需求。三是支持科技型中小企業(yè)的體系不健全，特別是支撐創(chuàng)新的公共服務、公共平臺不足。四是缺乏鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的社會氛圍和制度環(huán)境，國有企業(yè)領導干部任期制、國家投資項目審計等制度有待進一步完善。
黨的十八大提出，實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，到二○二○年進入創(chuàng)新型國家行列。改革開放三十多年的實踐證明，花錢買不來關鍵核心技術，我們必須下大力氣提升產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力，推動“中國制造”向“中國制造+中國創(chuàng)造”轉變。
(一)加強鼓勵創(chuàng)新的制度和政策環(huán)境建設。按照行業(yè)發(fā)展特點設定差別化的高新技術企業(yè)認定標準，簡化研發(fā)費用加計扣除政策的審核程序。建立健全直接融資市場體系，支持風險投資和創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展。加大對科技型中小企業(yè)的金融支持力度，引導銀行業(yè)金融機構為科技型中小企業(yè)提供貸款，進一步加強科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資基金的實施力度，支持科技銀行發(fā)展。
(二)加快形成小微企業(yè)、大中企業(yè)、科研院所共同構成的技術創(chuàng)新“多級火箭助推機制”。強化企業(yè)創(chuàng)新主體作用，支持企業(yè)建立各類研發(fā)機構，并鼓勵企業(yè)研發(fā)機構和科技型中小企業(yè)參與和承擔國家科研任務。圍繞傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型升級和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等領域，引導創(chuàng)新主體建立產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟，形成風險共擔、利益共享機制。鼓勵專業(yè)化、市場化的新型研發(fā)組織發(fā)展。
(三)加強關鍵核心技術攻關。繼續(xù)實施“核高基”、新一代寬帶無線移動通信網(wǎng)、高檔數(shù)控機床與基礎制造裝備、大型飛機等國家科技重大專項，突破一批技術瓶頸，力爭在先進制造、信息網(wǎng)絡、系統(tǒng)軟件等領域取得實質性進展。集中支持深海探采工程裝備、基于機器人的自動化成形與加工裝備、高精重型數(shù)控工作母機和特種加工機床等重點裝備研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化，促進裝備制造業(yè)振興發(fā)展。
(四)實施工業(yè)強基工程和共性技術開發(fā)。圍繞裝備制造、電子信息等重點領域，以發(fā)展關鍵基礎材料、核心基礎零部件(元器件)、先進基礎工藝和產(chǎn)業(yè)技術基礎等“四基”為目標，集中力量實施一批工程化、產(chǎn)業(yè)化和公共服務平臺示范項目，組織企業(yè)、科研院所開展“一條龍”攻關，努力解決行業(yè)共性技術研發(fā)難題，推動工業(yè)基礎能力邁上新臺階。
三、化解產(chǎn)能過剩矛盾
在市場經(jīng)濟下，適度產(chǎn)能過剩是正?，F(xiàn)象，可由市場自行調節(jié)，也有利于形成有效的市場競爭。但過度的產(chǎn)能過剩不僅會造成社會資源的巨大浪費，阻礙產(chǎn)業(yè)結構升級，如果不及時加以化解，還可能引發(fā)市場惡性競爭、職工大量下崗、銀行不良貸款增加等問題，形成系統(tǒng)性風險，影響民生和社會穩(wěn)定大局。政府真正需要關注的是過度的產(chǎn)能過剩。當前，產(chǎn)能過剩呈現(xiàn)出以下基本特征：一是產(chǎn)能過剩行業(yè)基本上是原材料型、高能耗型行業(yè)。2012年，粗鋼、電解鋁、水泥、平板玻璃、造船等行業(yè)產(chǎn)能利用率均低于75%，加之大量在建和擬建項目，這些行業(yè)產(chǎn)能過剩矛盾仍在加劇。二是絕對產(chǎn)能過剩與相對產(chǎn)能過剩并存。鋼鐵、水泥、電解鋁等行業(yè)產(chǎn)能已遠遠超過市場需求，出現(xiàn)了絕對產(chǎn)能過剩。但太陽能光伏、風電設備等行業(yè)產(chǎn)能過剩主要是外需急劇萎縮所致，可隨著世界經(jīng)濟回升和國內(nèi)市場啟動得到緩解，屬于相對產(chǎn)能過剩。三是總量過剩與結構性過剩并存。鋼鐵、平板玻璃、造船等行業(yè)主要是低端產(chǎn)能過剩，而高端產(chǎn)能不足。2012年我國進口鋼材1366萬噸，特別是用于大型及超大型變壓器、高檔汽車、高檔家電、風電、核電等高端裝備制造的鋼材還需要進口。
產(chǎn)能過剩既受經(jīng)濟周期波動影響，也有產(chǎn)業(yè)和市場內(nèi)在規(guī)律因素，但根本原因還是相關體制機制不健全。一是不合理的經(jīng)濟結構和發(fā)展方式。長期以來我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式粗放，高耗能、高物耗、高污染問題突出，低附加值產(chǎn)品比重偏高，產(chǎn)業(yè)結構不合理，產(chǎn)能無序擴張嚴重。二是相關體制改革不到位。在現(xiàn)行稅制和政績考核制度下，各地青睞兩高一資等GDP和稅收收入貢獻較高行業(yè)的投資，客觀上造成一些行業(yè)產(chǎn)能膨脹。在現(xiàn)行投資審批核準制度下，政府對企業(yè)投資干預過多，甚至出現(xiàn)違規(guī)審批情況，增加了市場交易成本，扭曲了企業(yè)決策行為。三是市場退出機制不健全。有關節(jié)能環(huán)保法律規(guī)定的懲罰力度不足，土地、能源、資源等要素成本沒有完全內(nèi)化為企業(yè)生產(chǎn)成本，難以對企業(yè)退出形成有效的倒逼機制。資本市場、產(chǎn)權交易市場不完善，無法滿足企業(yè)退出有關產(chǎn)權交易和產(chǎn)權重組的需要。部分稅收減免、補貼等優(yōu)惠政策，容易誘發(fā)企業(yè)盲目投資沖動，也弱化了企業(yè)主動退出的意愿。
中央提出堅持把化解產(chǎn)能過剩作為產(chǎn)業(yè)結構調整的重點。我們必須按照“尊重規(guī)律、分業(yè)施策、多管齊下、標本兼治”的總原則和“四個一批”的思路，通過深化改革，落實責任，建立長效機制，穩(wěn)扎穩(wěn)打做好化解產(chǎn)能過剩工作。
(一)厘清政府和市場的邊界。必須把思想和行動統(tǒng)一到中央的要求上來，不囿于一城一地的得失和眼前利益，堅定不移化解產(chǎn)能過剩。要加強統(tǒng)籌規(guī)劃，建立政策聯(lián)動機制，形成工作合力。堅持用“負面清單”的思想方法，發(fā)揮市場基礎性作用，凡是市場和企業(yè)能決定的都交給市場和企業(yè)。增強中央與地方互動，及時發(fā)布全國及各地產(chǎn)能信息，對產(chǎn)能進行科學引導，防止在抑制產(chǎn)能過剩問題上“一刀切”，疏堵結合，既要考慮產(chǎn)能調整全局，又要顧及地方資源優(yōu)勢和發(fā)展經(jīng)濟的合理訴求，通過先進產(chǎn)能置換等方式逐步推動，用發(fā)展的辦法解決前進中的問題。
(二)深化體制改革。深化投資管理體制改革，簡政放權，最大限度地縮小審批、核準、備案范圍，減少政府對企業(yè)投資活動的干預，落實企業(yè)的投資自主權。深化財稅體制改革，形成有利于促進工業(yè)轉型升級的稅收制度。加快資源性產(chǎn)品價格改革，使土地、環(huán)保以及相關社會成本內(nèi)化到企業(yè)成本中，發(fā)揮價格對引導經(jīng)濟行為、調整經(jīng)濟結構的積極作用。完善政府績效考核和領導干部選拔任用機制，將創(chuàng)新、綠色、可持續(xù)發(fā)展以及社會效果等指標納入政府考核體系，從制度上抑制投資沖動，減輕產(chǎn)能過剩壓力。
(三)完善工作機制。政府要主動做好該做的事，綜合運用經(jīng)濟的、法律的、技術的以及必要的行政手段抑制過剩產(chǎn)能。經(jīng)濟手段方面，通過實行差別電價等政策，提高產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)生產(chǎn)成本，倒逼企業(yè)退出過剩行業(yè)。法律手段方面，進一步修改完善節(jié)約能源、環(huán)境保護等法律法規(guī)，同時加強對工業(yè)企業(yè)執(zhí)行環(huán)保、安全等法律法規(guī)和強制性標準的專項監(jiān)督檢查，建立協(xié)調統(tǒng)一的管理體系。技術手段方面，進一步完善節(jié)能環(huán)保標準，重點強化“兩高一資”行業(yè)能耗、水耗、環(huán)保、資源綜合利用，以及土地、安全等硬性約束指標，倒逼落后產(chǎn)能退出。
(四)加快產(chǎn)業(yè)自身轉型升級步伐。加大企業(yè)技術改造力度，對應用新技術、新工藝進行節(jié)能和環(huán)保改造、生產(chǎn)高附加值產(chǎn)品、有市場需求的項目繼續(xù)給予支持。積極推動企業(yè)開展跨地區(qū)、跨所有制的兼并重組，支持優(yōu)勢企業(yè)兼并或重組布局合理、技術裝備先進、節(jié)能環(huán)保達標、土地利用合法但項目未經(jīng)規(guī)范審批的企業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)集中度。對于大多已進入產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟階段、存在產(chǎn)能過剩和過度競爭的傳統(tǒng)制造領域或產(chǎn)品，通過聯(lián)合建立境外工業(yè)園區(qū)等方式，加快“走出去”步伐，充分利用國際市場消化過剩產(chǎn)能。
四、推動兩化深度融合
信息網(wǎng)絡技術是當今時代創(chuàng)新最活躍、帶動性最強、滲透性最廣的領域，正在引領新一輪工業(yè)革命。新一代信息技術與制造技術的充分交互，使制造業(yè)自動化、數(shù)字化、網(wǎng)絡化水平顯著提高，智能制造日益成為生產(chǎn)方式變革的方向，正在加速構建新型工業(yè)生產(chǎn)體系；新一代信息技術與新能源技術的深度融合，使智能電網(wǎng)、太陽能發(fā)電、分散式離網(wǎng)發(fā)電技術實現(xiàn)突破；新一代信息技術與材料技術交叉融合，使納米復合材料等領域取得了一批新的重大進展。歷史上我國錯失了前幾次工業(yè)革命的機遇，目前仍處于工業(yè)化進程中，沒有時間也不可能再走西方發(fā)達國家先工業(yè)化后信息化的老路。推進信息化和工業(yè)化深度融合，既是積極應對新一輪工業(yè)革命、打造工業(yè)競爭新優(yōu)勢的戰(zhàn)略選擇，也是當前破解工業(yè)轉型升級難題、促進工業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的現(xiàn)實需要。
黨的十八大提出，堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，促進四化同步發(fā)展。我們必須抓住以信息網(wǎng)絡技術為核心的新一輪工業(yè)革命的歷史性機遇，以推進兩化融合為切入點，發(fā)揮工業(yè)化、信息化在四化同步發(fā)展中的戰(zhàn)略支撐作用。
(一)將推進企業(yè)兩化融合管理體系作為重要抓手。借鑒ISO9000、ISO0000的做法，制定企業(yè)兩化融合管理體系，引導企業(yè)開展符合性認定，搭建公共服務平臺，降低中小微企業(yè)信息化應用門檻，引導企業(yè)信息化水平逐步提升。
(二)將改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和培育發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)作為工作重點。加快重點領域裝備智能化，推進生產(chǎn)過程和制造工藝智能化，推動智能制造生產(chǎn)模式集成應用。促進物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)云、大數(shù)據(jù)等新技術新應用驅動的新型生產(chǎn)性服務業(yè)蓬勃發(fā)展，發(fā)展網(wǎng)絡制造新型生產(chǎn)方式。
(三)將加強重點領域智能監(jiān)測監(jiān)管作為著力點。加快民爆行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)測監(jiān)管，開展危險化學品危險特性公示，實現(xiàn)食品質量安全信息全程可追溯，促進稀土資源高效開采利用，以及提高重點行業(yè)能源利用智能化水平。
(四)將增強信息產(chǎn)業(yè)競爭力作為有效支撐。加快信息基礎設施演進升級，實施“寬帶中國”戰(zhàn)略，加快4G網(wǎng)絡建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。推進集成電路、關鍵電子元器件、基礎軟件等核心技術創(chuàng)新，提升信息產(chǎn)業(yè)自主可控發(fā)展水平，增強兩化融合形勢下網(wǎng)絡信息安全保障能力。
(五)將培育發(fā)展信息消費作為重要支點。適應智能手機、智能電視、移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等新產(chǎn)品、新服務、新業(yè)態(tài)迅猛發(fā)展趨勢，大力培育和發(fā)展信息消費，著力解決擴大信息消費中面臨的信息基礎設施滯后、產(chǎn)品服務創(chuàng)新供給能力不足、信息消費需求不足、信息消費環(huán)境不佳等瓶頸制約。以貫徹落實《國務院關于促進信息消費擴大內(nèi)需的若干意見》為契機，加快實施“寬帶中國”戰(zhàn)略、信息惠民工程，豐富信息產(chǎn)品和信息消費內(nèi)容，構建安全可信的信息消費環(huán)境，促進信息消費持續(xù)健康發(fā)展，為進一步推進兩化深度融合和工業(yè)轉型升級提供更加廣闊的市場空間。
(本文發(fā)表于《行政管理改革》2013年第10期。)
